En el territorio de Andalucía discurren, por un lado, las carreteras que configuran la red de interés general del estado y cuya titularidad y competencia corresponden al mismo, de acuerdo con lo dispuesto en la constitución; de otro, las carreteras de titularidad de la comunidad autónoma, la cual ejerce efectivamente su competencia sobre el correspondiente dominio público viario, tras el traspaso de funciones y servicios operado por el referido real decreto 951/1984, de 28 de marzo, y, por último, las carreteras que se integran en las redes provinciales, de titularidad de las respectivas diputaciones, respecto de las que aun no se ha desarrollado el sistema competencial establecido en la ley reguladora de las relaciones entre la comunidad autónoma de Andalucía y las diputaciones provinciales de su territorio. Las carreteras de titularidad autonómica y provincial suman un total de 20.738 kilómetros.
Tras la asunción por la comunidad autónoma de Andalucía del ejercicio efectivo de las competencias en materia de carreteras, no se estimó necesario abordar con carácter inmediato la elaboración de una legislación viaria propia, habida cuenta de que la aplicación supletoria del marco legislativo estatal vigente entonces, constituido por la referida ley 51/1974, de 19 de diciembre, y su normativa de desarrollo, fue considerada suficiente para abordar la gestión de dicha competencia, sin perjuicio de la aprobación de normativa autonómica de carácter organizativo o de desarrollo parcial.
La experiencia acumulada en la gestión autonómica de las carreteras, los cambios producidos en la normativa estatal, así como la aprobación por la comunidad autónoma de una serie de normas legales y reglamentarias de indudable incidencia en la configuración y régimen jurídico del sistema viario de Andalucía, han puesto de manifiesto la necesidad de contar con una norma autonómica que, con rango de ley, desarrolle en todos sus extremos las competencias que tiene atribuidas la comunidad autónoma en materia de carreteras y caminos.
En efecto, la ley 25/1988, de 29 de julio, de carreteras, cuyo objeto es la regulación de la planificación, proyección, construcción, conservación, financiación, uso y explotación de las carreteras estatales, así como sus normas de desarrollo, constituyen un marco normativo cuya aplicación supletoria en el ámbito competencial viario de la comunidad autónoma de Andalucía ha devenido a todas luces insuficiente en orden a dotar a los poderes públicos de los instrumentos jurídicos y técnicos adecuados a la estructura y configuración del sistema viario andaluz. De otro lado, ha de resaltarse la importancia del papel que, en la producción normativa y en la intervención de la administración, desempeñen las funciones públicas de ordenación del territorio y de protección del medio ambiente.
Así, de un lado, la ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenación del territorio de la comunidad autónoma de Andalucía, en el marco de su objetivo básico de contribuir a la cohesión e integración de la comunidad, establece como objetivos específicos la articulación territorial interna y con el exterior, así como la distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, en armonía con el desarrollo económico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza y del patrimonio histórico y cultural. En este contexto, la actuación administrativa de planificación e intervención singular referida al sistema viario cobra una singular importancia, declarándose por dicha norma como planes o como actuaciones singulares que inciden en la ordenación territorial.
Por su parte, la ley 7/1994, de 18 de mayo, de protección ambiental establece un marco de medidas, procedimientos y técnicas cuyo objetivo es prevenir, corregir, minimizar o, en su caso, impedir los efectos que determinadas actuaciones públicas o privadas puedan tener sobre el medio ambiente y la calidad de vida en orden a configurar un desarrollo sostenible que permita asegurar la capacidad actual y futura de los recursos naturales. En este ámbito de protección las intervenciones públicas en materia viaria son objeto de una especial atención mediante el sometimiento de las actividades singulares y de planificación a los procedimientos de prevención ambiental que dicha ley establece.
